กองบรรณาธิการ

เมื่อวันที่ 20 พ.ย. 2551 คณะทำงานการกระจายรายได้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สป.) ร่วมกับคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดสัมมนาเรื่อง “การคลังใหม่” โดยมีการนำเสนอผลการวิจัยของคณะทำงานการกระจายรายได้ ณ ห้องประชุม 1 สำนัก งานสภาที่ปรึกษาฯ อาคารพญาไทพลาซ่า กรุงเทพฯ มีสาระสำคัญที่น่าสนใจ ดังนี้

ผศ. ดร.ดวงมณี เลาวกุล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนอผลการศึกษาวิจัย ในหัวข้อนโยบายและมาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ว่า การศึกษาวิจัยจากข้อมูลปี 2531-2549 พบว่า

แหล่งรายได้หลักของรัฐบาลมาจากภาษีอากร คือประมาณ 90 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมด ส่วนรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรมีสัดส่วนประมาณ 10 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมด ประกอบด้วยรายได้จากรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเก็บจาก 30 เปอร์เซ็นต์ของรายได้สุทธิจากรัฐวิสาหกิจที่มีกำไรและรายได้อื่นๆ

ในเรื่องภาษี แบ่งเป็น 2 ส่วน คือ ภาษีทางตรงหรือภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม และภาษีเดินทาง อีกส่วนคือภาษีทางอ้อม ประกอบด้วยภาษีการขายทั่วไป (ภาษีการค้า ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ และอากรแสตมป์) ภาษีสรรพสามิต อากรนำเข้าและส่งออกและภาษีประเภทอื่นๆ

โดยโครงสร้างภาษีอิงกับภาษีทางอ้อม เช่นภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีสรรพาสามิต ซึ่งเป็นภาษีที่เก็บจากการบริโภคมากกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ โดยที่คนจนมักใช้จ่ายเพื่อการบริโภคในสัดส่วนที่สูง ดังนั้น ภาระภาษีของคนจนจึงสูงกว่าคนรวยโดยเปรียบเทียบ ส่งผลให้โครงสร้างภาษีของไทย มีลักษณะถดถอย หรืออย่างดีที่สุด ก็มีลักษณะเป็นกลาง และทำให้การกระจายรายได้ในสังคมไทย ยิ่งไม่มีความเท่าเทียมมากขึ้น

ผศ. ดร.ดวงมณี กล่าวต่อมาถึง การประเมินสถานการณ์การกระจายรายได้และภาวะความยากจนของประเทศว่า หากพิจารณาทางรายได้ในภาพรวม ความไม่เสมอภาคมีมากขึ้น และตลอดระยะเวลา 20 ปี ที่ผ่านมา ยังไม่ค่อยมีการพัฒนาให้เท่าเทียมกันมากนัก ส่วนรายจ่ายพบ ความไม่เสมอภาคทางรายจ่ายลดลงเรื่อยๆ ซึ่งอาจเป็นผลต่อเนื่อง จากการที่ประชาชนที่มีรายได้อยู่ในระดับต่ำ มีช่องทางในการกู้เงินเพื่อมาใช้จ่ายมากขึ้น ซึ่งก็ทำให้เห็นแนวโน้มของการมีหนี้สินมากขึ้นด้วย

ในส่วนภาวะความยากจน ซึ่งวัดจากจำนวนและสัดส่วนของประชากร ในปี 2549 พบว่ารายได้อยู่ใต้เส้นความยากจน เป็น 1,386 บาท/คน/เดือน ส่วนสัดส่วนรายได้ของกลุ่มรวยสุด/กลุ่มจนสุด สูงถึง 14.66 เท่าในปี 2549 ซึ่งมากกว่าปี 2531 (11.88 เท่า) ส่วนสัดส่วนรายจ่ายระหว่างกลุ่มที่รวยที่สุดและกลุ่มที่จนที่สุด ไม่ได้มีความต่างกันมานักตลอด 20 ปีที่ผ่านมา

ผศ. ดร.ดวงมณี กล่าวด้วยว่า ปัจจุบันการกระจายการถือครองที่ดิน ยังคงมีการกระจุกตัวอยู่กับประชากรเพียงบางกลุ่ม ซึ่งเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อย เมื่อเปรียบเทียบกับประชากรทั้งหมดของประเทศ ในขณะเดียวกันประชากร ที่มีสัดส่วนเป็นจำนวนน้อยนี้ ได้ถือครองรายได้มากกว่าครึ่งหนึ่งของรายได้ทั้งหมด จึงเป็นภาพสะท้อนของความเหลื่อมล้ำอย่างน่าเป็นห่วงของคนในสังคม

ด้าน ผศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ร่วมทำการวิจัย กล่าวนำเสนอถึงการกระจายภาระทางภาษีว่า จากผลการวิจัยพบว่า การปรับปรุงโครงสร้างทางภาษี ที่มีการจัดเก็บจากฐานภาษีที่เป็นภาษีทางตรงมากขึ้นในอัตราที่เหมาะสม จะบรรเทาให้คนที่มีรายได้น้อย แบกรับภาระภาษีลดลง

โดยรัฐควรเข้ามามีส่วนในการปรับปรุงการจัดเก็บรายได้ ให้มีการกระจายภาระภาษีให้เป็นธรรมมากขึ้น และขยายทางเลือกทางนโยบายด้านภาษีที่ส่งเสริมให้เกิดการกระจายรายได้ที่ดี ขึ้น เช่น การจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ภาษีกำไรจากการลงทุนในทรัพย์สิน และภาษีสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

ทั้งนี้จากการศึกษาพบว่า เมื่อมีการใช้นโยบายการคลัง ทั้งด้านรายรับและรายจ่ายประกอบกัน จะส่งผลให้เกิดการกระจายรายได้ที่เท่าเทียมกัน มากกว่าการใช้เครื่องมือทางการคลังด้านรายรับแต่เพียงอย่างเดียว เพราะเมื่อรัฐบาลจัดเก็บภาษีจากประชาชน เพื่อเป็นรายรับแล้ว รัฐบาลจะต้องมีนโยบายด้านรายจ่ายที่ชัดเจน โดยมุ่งเน้นกลุ่มเป้าหมายให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนในกลุ่มที่อยู่ในชั้นราย ได้น้อยอย่างแท้จริง จึงจะก่อให้เกิดการกระจายรายได้ที่มีความเท่าเทียมกันมากยิ่งขึ้น

รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ ประธานคณะทำงานการกระจายรายได้ สภาที่ปรึกษาฯ กล่าวว่า “วันนี้เรามาคุยเรื่องการคลังใหม่ ซึ่งมีลักษณะสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ

1.ระบบการคลัง ต่อไปนี้จะต้องมีลักษณะที่เกื้อกูลกับคนยากคนจนมากขึ้น

2.แหล่งรายได้ของรัฐที่มาจากภาษี ควรที่จะคิดค้นมาตรการใหม่ๆ ในเรื่องภาษี และตัวภาษีนั้นจะต้องเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ เพราะหากภาษีไม่เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ เราก็แก้ปัญหาความยากจน ปัญหาความแตกต่างทางรายได้ไม่ได้ และ

3.ในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมาเราพบว่า ความไม่โปรงใสในเรื่องงบประมาณมันมากมายเหลือเกิน เพราะฉะนั้นถึงเวลาแล้ว ที่จะให้ประชาชนเข้ามาตรวจสอบการใช้จ่ายของรัฐบาลให้มากกว่านี้”

รศ. ดร.ณรงค์ ยังกล่าวด้วยว่า การจัดการเรื่องสวัสดิการแก่ประชาชนเป็นสิ่งที่จำเป็น ซึ่งหากมีการจัดการส่วนของสวัสดิการการศึกษา และสวัสดิการการรักษาพยาบาลที่เป็นจริง เงินที่เหลือจากค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ จะกลับมาเป็นกำลังซื้อของตลาดภายในประเทศได้ต่อไป ซึ่งจะช่วยส่งเสริมความมั่นคงของตลาดภายในประเทศมากขึ้น “การคลังใหม่ นอกจากจะช่วยเหลือคนจนแล้ว ยังช่วยเรื่องกำลังซื้อภายในด้วย”

ศ. ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สมาชิกคณะทำงานการกระจายรายได้ สภาที่ปรึกษาฯ นำเสนอเกี่ยวกับการคลังใหม่เพื่อการเติบโตและการช่วยเหลือคนจนว่า ความเปลี่ยนแปลงทางรายได้และทรัพย์สินที่มีความเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้น สืบเนื่องจากโลกาภิวัตน์

เมื่อคำนวณการกระจายความมั่นคั่งจากข้อมูลการสำรวจการกระจายของทรัพย์และที่มาของ ทรัพย์สินครัวเรือน โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2549 พบว่า เมื่อแบ่งประชาชน จากจนที่สุดถึงรวยที่สุดออกเป็น 10 ชั้น ในชั้นที่ 10 พบว่า ครอบครองความมั่งคั่งถึง 55 เปอร์เซ็นต์ เกินครึ่งหนึ่ง ตรงนี้สะท้อนความเหลือมล้ำที่มีอยู่ในสังคม จึงคิดว่าถึงเวลาที่เหมาะสมแล้วที่จะพูดถึง “มาตรการถ่ายโอนรายได้” ในทางการคลัง

“ที่จริงแล้ว มาตรการถ่ายโอนรายได้ มันไม่ได้แปลว่า จะทำให้คนรวยกลายมาเป็นคนจน ไม่ใช่ มันอาจจะทำให้คนรวย รวยน้อยลงไปนิดหน่อย แต่มันสามารถช่วยคนจนได้มาก”   ศ.ดร.ดิเรก ได้เสนอมาตรการ 5 ข้อ สำหรับการคลังใหม่ คือ

1.ด้านรายจ่ายและงบประมาณควรมีการปรับปรุง จากระบบ “งบประมาณฐานกรม” ที่มองในแง่ “Supply Side” ที่ให้กรมประมาณ 200 กรมภายใต้ 20 กระทรวง มีอำนาจผูกขาดในการจัดสรรงบประมาณ เปลี่ยนให้เป็น “Demand Side” ที่เน้นกลุ่มประชาชน โดยนำเสนอแนวคิดงบประมาณทางเลือก ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น หรือเสนอแนะการจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน

ข้อเสนอทางเลือกที่เป็นรูปธรรม เช่น การจัดตั้งคณะกรรมการบริหารงบประมาณ (Budgetary Board) จากเดิมเคยจัดสรรโดยสำนักงบประมาณที่มีมาตั้งแต่ปี 2505 สมัย รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งถูกแทรกแซงทางการเมืองได้ง่าย โดยคณะกรรมการดังกล่าวประกอบด้วยตัวแทนจากหลายๆ ฝ่าย เช่นภาคประชาชน นักวิชาการ และสื่อมวลชน ไม่ให้ผูกขาดโดยฝ่ายราชการ

ข้อเสนอต่อมาคือการจัดงบประมาณจังหวัด ซึ่งมีการแก้ไขมาตรา 4 ใน พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 เริ่มให้จังหวัดเป็นส่วนราชการที่ขอรับเงินงบประมาณได้ ซึ่งงบประมาณในส่วนนี้มีประมาณ 18,000 ล้าน บาททั่วประเทศ โดยจัดการในรูปคณะกรรมการที่มีตัวแทนภาคประชาชนเข้าร่วมด้วย

และกระบวนการจัดการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยงบประมาณประมาณ 400,000 ล้านบาทถูกกระจายสู่ท้องถิ่น ในส่วนนี้จะเป็นช่องทางการกระจายอำนาจทางการคลังและงบประมาณสู่ภูมิภาคและ ท้องถิ่น ในลักษณะ “งบประมาณประชาชน”

2.มาตรการถ่ายโอนรายได้ เสนอให้มีการปรับปรุงโครงสร้างภาษี ให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยคำนึงถึงกระจายรายได้ที่เป็นธรรมและเป็นแหล่งรายได้ของรัฐเพื่อการพัฒนา ประเทศ เพิ่มพลังประชาชน โดยผ่านการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะและความคิดริเริ่มใหม่ๆ ซึ่งในส่วนนี้ ศ.ดร.ดิเรก เสนอให้ จัดเก็บภาษีทรัพย์สิน โดยคำนวณตามมูลค่าของทรัพย์สินที่สูงขึ้น ซึ่งประเทศไทยไม่มีการจัดเก็บภาษีตามหลักภาษีทรัพย์สิน

3.การขยายหลักประกันสังคมและส่งเสริมการออมระยะยาว ซึ่งเป็นการสร้างหลักประกันทางสังคมให้กับประชาชน โดยการสร้างการออมพันธมิตร (partnership saving) ที่แรงงานในระบบออมรายได้ส่วนหนึ่ง (ร้อยละ 3 ต่อ ปี) และรัฐเติมเงินให้อีกส่วนหนึ่ง โดยในส่วนแรงงานในภาคที่ไม่เป็นทางการ ซึ่งมีรายได้ต่ำกว่าแรงงานในระบบ

มาตรการนี้จะเพิ่มแรงจูงใจในการออมระยะยาว โดยการออม 1 บาท รัฐจะอุดหนุนเพิ่มให้ 80 สตางค์ เพื่อใช้เป็นบำนาญยามชราด้วยเช่นกัน โดยในส่วนนี้รัฐจะมีต้นทุนทางการคลังเพียง 32,000 ล้านบาทต่อปีที่จะสามารถสร้างหลักประกันให้กับแรงงาน โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งพาเงินสงเคราะห์ (เบี้ยยังชีพคนชรา 500 บาทต่อเดือน) อีกต่อไป

ทั้งนี้ในส่วนของเงินสนับสนุนที่รัฐจะเติมเข้าไป 120-150 บาทต่อเดือน สำหรับแรงงานในระบบนั้น จะทำให้ขนาดของเงินทุนรวมเฉลี่ยต่อคนเท่ากับ 320,000-350,000 บาทโดยประมาณ เมื่อตัดให้เป็นเงินบำนาญราว 1,300 บาทต่อเดือน โดยอิงกับเส้นความยากจน จะทำให้แรงงานมีบำนาญไปจนถึงอายุ 80 ปี (ให้ตั้งแต่อายุ 60-80 ปี)

4.การ ช่วยเหลือคนยากจนอย่างมีเป้าหมาย โดยให้มีกระบวนการคัดกรองผู้ที่สมควรจะได้รับการสงเคราะห์จากรัฐ และกระจายบทบาทในการสงเคราะห์คนจนคนยากไร้ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทมากขึ้น นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการริเริ่มโครงการจ้างงานชั่วคราว (Workfare) เปิดจ้างงานแก่คนจนในงานสาธารณะต่างๆ ในอัตราใกล้เคียงค่าจ้างขั้นต่ำ โดยมีเทศบาลหรือ อบต.เป็นผู้ดำเนินการ

5.การสนับสนุน Microfinance และ สถาบันการเงินของผู้ใช้แรงงาน โดยสนับสนุนให้ผู้ใช้แรงงานทั้งในเมืองและชนบท เกิดการรวมตัวจัดตั้งเป็นกองทุน เพื่อให้สินเชื่อและจัดตั้งเป็นสมาพันธ์ในกลุ่มผู้ใช้แรงงาน เปิดโอกาสให้คนจนได้กู้ยืมเพื่อการพัฒนาตนเอง ไม่ถูกเอาเปรียบจากตลาดเงินนอกระบบมากเกินไป เพื่อเพิ่มพลังภาคการออมที่เป็นทางการของผู้ใช้แรงงาน ซึ่งเมื่อผ่านวิวัฒนาการระดับหนึ่ง จะสามารถจัดตั้งสถาบันการเงินภาคประชาชนได้

 

 

ที่มา - ประชาไท